党的十六大以来，市委、市政府在认真实践“三个代表”重要思想、全面实施城乡一体发展中，更加重视农村基层党风廉政建设，重视农民群众反映强烈的热点、难点问题的解决，尤其是自2002年9月始，用两年多时间在全市开展的乡镇财务清理规范工作，不仅有力地推动了农村经济和社会各项事业的发展，而且为构筑农村基层防腐倡廉第一道防线，增强乡镇领导率领群众致富奔小康的能力，产生了非常大的影响，受到了群众和干部好评。中央纪委和省纪委也给予了充分肯定。今年以来，陕西、海南、湖北等地或来人实地考察，或来电索取有关资料。现在，全市1500多个村级财务清理规范工作正在顺利进行之中。农村基层党风廉政建设的不断深入发展，为农村改革发展稳定及各项事业协调发展提供坚强有力的政治保证。
一、把清理规范乡镇财务作为抓手，认真解决群众反映强烈的突出问题
农村乡镇财务管理混乱一直是农民群众反映强烈的热点和难点问题，困绕着农村基层干部，且容易滋生违纪违法问题。2001年前后，在我市肥西县的孙集、山南等乡镇，连续发生了因财务管理混乱而引发群众上访、干群关系紧张的问题，尤其是山南镇甚至出现镇个别领导和部分乡镇二级机构人员用10把锁把镇政府大门锁起来的事件。经过纪委等部门立案调查，结果清理出包括个人贪污挪用等违纪违法款近300万元，44名党员干部受到党政纪处分（其中乡镇领导干部10人，一般干部34人），9人被追究刑事责任。
市委、市政府及市纪委高度重视孙集、山南案件暴露出来的问题。市纪委在深入对面上乡镇财务管理状况进行调研剖析的基础上，报请市委常委会研究，经过冷静客观分析，市委、市政府果断决策，痛下决心来解决这一事关农村改革发展稳定的敏感且牵动面大的难题，决定由市纪委牵头负责组织协调和具体实施，同时确立了以关心爱护农村基层干部为出发点的指导思想，从解决乡镇财务管理混乱的突出问题入手，实行“宽严相济”政策，坚持以教育为主的解决问题的工作方法，对全市所有乡镇分三批、每批四个月时间，把乡镇近五年来预算内、预算外资金收支等十个方面的财务管理情况列为清理内容，按照“宣传动员、自查自纠；组织力量、集中核查；梳理分析、建章立制；认真总结、检查验收”四个阶段的具体方法步骤和要求进行清理规范，并在试点基础上全面推开。在整个清理规范工作中，我们着重抓住以下几个关键环节：
（一）广泛深入地开展思想教育，发动群众参与和监督
清财既要比较彻底地解决乡镇多年来沉淀下来的问题，更重要的是使广大基层干部受到深刻的教育，提高自律意识，进一步明确为谁掌权、如何用权。为此，我们把广泛深入的宣传教育和思想政治工作贯穿清财始终。从市到乡镇，层层召开思想动员会，并坚持会议宣传与个别谈话相结合、个人承诺与组织帮助相结合、政策教育与纪律要求相结合，特别是有针对性地开展谈心谈话活动，消除少数干部的侥幸心理和抵触情绪，着重为自查自纠顺利开展打下坚实的思想基础。仅自查自纠阶段，全市各乡镇共召开动员会、座谈会948次，参加人员45576人次，乡镇领导开展个别谈心活动达2439人次。此外，在集中核查和建章立制阶段，有针对性地部署思想教育内容，尤其是在清财后期阶段，各乡镇安排专门时间，组织干部学习“三个代表”重要思想，开展权力观教育，结合分析乡镇财务管理出现问题的原因，找差距、议危害，对干部思想触动很大，进一步深化了思想教育效果。
为了使乡镇财务清理规范工作真正取得让干部觉悟提高、农民满意的效果，我们从一开始就把调动群众广泛参与、支持和监督作为一个重要原则，坚持“开门清财”，注重畅通群众参与、听取群众意见、接受群众监督的渠道。全市成立由人大代表、政协委员468人、群众代表381人参加的乡镇清财工作监督组，参与清财工作全过程；并通过多种形式，如设立举报箱受理群众举报，召开干部、群众座谈会，充分听取广大干部、群众的意见和建议；自查自纠的进展情况适时向干部、群众通报；阶段性工作成果及其他需要公示的事项在乡镇政务公开栏张榜公布。
（二）严格执行宽严相济政策
乡镇财务管理混乱问题成因相当复杂。市委、市政府结合实际确定的“摸清情况、区别对待，立足于教育、着眼于规范，自查自纠从宽、被查被纠从严，组织处理从宽、经济处理从严”的“宽严相济”政策和原则要求，对最大限度地教育挽救干部，维护纪律的严肃性，尽量减少因清财引发的震荡和负面影响，保持基层干部队伍稳定，巩固农村基层政权建设，起到了非常重要的导向作用。
“宽严相济”主要体现在清财的自查自纠和集中核查这两个阶段。只要在自查自纠阶段主动自查、纠正问题，不论这些问题的性质是违纪还是违法，一律从宽处理。反之，有违规违纪问题如果在自查自纠阶段没有自查自纠的，一经核查发现，则一律从严处理。这是建立在个人觉悟提高基础上，在特定环境、针对特定问题而对宽严相济大胆进行偿试的具体运用。在实际工作中，我们一方面加大政策宣传力度，包括对已离退休人员和已调出的人员均发一封信和一张明白张，把清财的指导思想和“宽严相济”政策宣传到每个人，特别是广泛开展面对面的谈心活动，启发干部提高觉悟，进行自查自纠。另一方面，从纪检、财政、审计部门抽调专门人员严把核查关，并坚持全面核查与重点核查相结合、核查财务与调查问题相结合、账面核查与账外核查相结合，确保核查的效果。与此同时，发现个别地方执行中的偏差及时进行纠正，确保“宽严相济”政策的正确、严格执行。事实证明，“宽严相济”的清财政策符合农村基层实际，深受农村干部群众的理解支持和拥护。在自查自纠中，全市共有4469人主动归还欠款，欠款时间最长的达32年，有903人退出违规违纪款，个人退款最多的达23万元。在一些乡镇自查自纠阶段的最后一天，出现了排队退款现象。同时，对没有自查自纠的违纪违法问题，通过核查，一律从严予以追究，共立案查处97名存在问题的党员干部，其中8人被移送司法机关追究法律责任。有一个镇计生办私设“小金库”3万多元，自查自纠阶段只汇报了一部分，在核查阶段发现和核实后，被立案查处。
（三）把群众反映强烈的问题作为清理的重点
清理白纸条发票。清理前的乡镇财务中，“白条发票”问题比较突出，不仅量大，占乡镇支出票据的60%，相当一部分支出手续不完善，而且容易发生违纪违法问题。我们采取“对100元以上的白条支出进行逐张登记，大额白条支出逐条审核、分析、核实，张榜公示”的办法，进行阳光清理。全市共清理百元以上的白条发票143938张，金额77016万元。单张白条支出最大数额达140多万元。通过清理，不仅问题得到了纠正，而且对10920万元的支出票据完善了报销手续。
清理工程项目。乡镇基建工程项目多数属于无招投标、无预决算、无图纸、无验收的“四无”工程，而且工程款成了一些乡镇财务支出的一个“黑洞”。我们抓住核准工程造价这个关键，在组织审计力量依法审计的同时，对造价偏高、工程质量差、图纸资料不全、群众有反映的工程，采取实地勘测的办法，逐项逐段测算工程成本，压缩工程造价，共核查、审计乡镇基建工程4218项，核减工程款2226万元，有些工程款的核减率达20%以上，并追回多付工程款199万元。
清理票据。清财前，一些乡镇票据管理混乱，直接导致乱收乱支、私设小金库等问题。我们通过“四个对接”（县乡之间、乡村之间、乡与农户、财政所与其他部门财务的对接）的方式，核准票据的领取、使用、缴销情况，及时追缴票据收入。全市共清理票据88622本，追缴票据10285本，追缴收入3078万元；清理纠正“小金库”93个，撤销账户366个。
清理“包包账”。“包包账”是指长期游离于乡镇财务、体外收支的账外账，是容易引起干部之间、部门之间相互猜疑，群众反映较多的难点问题。我们按照“先清理、后核查、再规范”的思路，共清理规范“包包账”338个，追回资金558万元。
清财中，市纪委积极发挥牵头和组织协调作用，财政、农委、监察、审计部门发挥各自的职能，形成了强大的清财合力。市里成立4个督查组，分别由市纪委、财政、农委、审计的负责同志带队，实行县区包干负责，会同县区抽调的专门人员400多人，经常深入基层乡镇开展督促检查。这些同志认真负责，细致工作，顶住干扰，克服困难，对一些典型问题、难点问题敢于攻坚克难，进一步提高了解决复杂问题的能力，确保了清财工作的顺利、扎实、有效开展。
经过全市上下的共同努力，两年多的乡镇清财规范工作达到了“摸清家底、解决问题、教育干部、规范管理”的预期目标。共核减乡镇债权2.7亿元、债务2.9亿元，核减率分别为35.5%和29.3%。清理追回各类资金9004万元，其中清收干部职工欠款3520万元，追回个人、部门违规违纪款721万元。盘盈固定资产9651万元。清财工作促进了农村党风廉政建设，维护了农村的改革、发展、稳定。乡镇干部、群众对清财工作的满意度达到96%以上。群众尤其乡镇负责人认为，过去谁都想把自己家底核清楚，但如果没有这次市里统一开展清财的机会，谁也不能、不敢也不愿去做，现在家底核清了，心里塌实了，卸掉了压在身上的包袱，不会为说不清、道不明的债务犯愁，也不用为上门讨债的人而东躲西藏了，更为重要的是，给了农村基层干部一个清白，给了农民群众一个明白。乡镇清财就是落实“三个代表”重要思想和坚持立党为公、执政为民的最直接、最现实的举措。
二、以清理规范乡镇财务为契机，全面推进农村基层党风廉政建设深入开展
清理规范乡镇财务是我市紧密结合实际，把农民群众反映的突出问题勇于解决在基层，不仅有利当前，而且对今后的影响也是深远的。市委、市政府、市纪委以此为契机，以深入贯彻省委、省政府《关于进一步加强农村党风廉政建设的意见》为指导，进一步有力地推进了党风廉政建设目标、任务和各项措施在我市农村基层的全面落实。
农村基层领导干部廉洁自律工作不断深入。通过广泛深入、形式多样的党风廉政教育，农村基层干部廉洁自律意识明显增强。尤其是通过乡镇财务清理规范，乡镇干部按规矩办事、廉洁自律的自觉性更强了。许多乡镇干部深有体会地说，过去之所以发生违纪甚至违法问题，主要是淡化廉洁自律所致，这次清财不亚于一针“强心剂”，对心灵触动之大，思想教育之深，确实是少见的，也是终身难忘的。有些同志甚至感慨地说，这次清财工作的积极作用至少要影响我们多年。认识的提高，进一步促进了廉洁自律各项规定在农村的落实，有力地推动农村基层干部作风的转变。县区都出台了一些党风廉政建设和廉洁自律的具体规定。有的县区针对清财中发现的农村基层干部廉洁自律方面存在的问题开展了专项整治和清理工作。各地结合乡镇清财工作，进一步严格规范乡镇公务接待管理，改善了农村基层干部的形象。现在全市所有乡镇都建有食堂，公务接待一律在食堂就餐，并实行“三单合一”、实名登记、定点就餐、单独列支、定期公布的办法，乡镇公务接待费用大幅度下降。此外，通过抓好廉政承诺内容的落实、完善党风廉政谈话制度、完善诫勉和述职述廉制度，建立健全对乡镇领导干部的监管机制，切实保证了农村基层领导干部廉洁自律规定的有效落实。
农村基层党风廉政建设重点工作扎实推进。把认真落实党在农村的各项基本政策作为事关农业、农村和农民问题的重中之重，十分注意把落实党的稳农惠农政策、巩固税费改革成果、减轻农民负担等有机结合，并把解决侵害农民利益问题放在更加突出位置，切实维护和发展农民群众的根本利益。在乡镇，实行涉农收费目标管理责任制和全面落实涉农收费监管责任制，规范涉农收费行为。在行政村，实行村账乡管，分村记账、统一管理；按照“村民自愿，乡镇审定，纳入村账(乡)镇管理中心，单独核算，张榜公布，接受监督”的办法，严管“一事一议”资金的使用。各县区、乡镇还制定了领导干部帮扶贫困户制度，帮扶工作列入干部年终实绩考核。农民群众从落实党的农村政策中得到了实惠，进一步增强了对党委、政府的信任感。与此同时，加大对损害农民群众利益不正之风的整治力度，并作为农村党风廉政建设的一项重点工作，坚持常抓不懈。2003年以来，全市查处农村中小学乱收费案件386件，34人受到党纪政纪处分。为解决农村中小学教师工资低的问题，今年市政府出台了《关于农村中小学教师工资补贴的通知》，努力从根本上遏制农村中小学乱收费现象。在开展粮食补贴方式改革工作中，为了防止截留、挤占、挪用等问题发生，我们加强了对全市粮补资金兑付情况的监管，并确保通过“一卡式”方式发放到每个农户手中。此外，对12.94万亩的征地补偿费管理使用情况进行检查，清理拖欠农民征地补偿费6564.8万元，清欠农民工工资2.8亿元，切实保障了农民群众的合法权益。把加强基层信访工作作为畅通民意、了解民情、强化民主监督的基础性工作来抓，全市建立了县区、乡镇、村三级信访网络，全面推行信访工作责任制、信访责任追究制和纪检监察信访双向承诺制，有效地把大量信访问题解决在基层和萌芽状态，促进了农村社会稳定。同时，加强乡镇办案工作，严肃查处发生在农民群众身边的党员干部违纪等问题，纯结基层干部队伍，密切党同人民群众的关系。2003年以来，全市县、乡两级查办案件658件，618名党员干部受到党政纪处分，其中有45人被追究刑事责任。
农村党风廉政建设各项制度进一步完善。具有治本和堵源意义的是进一步完善和规范了乡镇财务管理制度。市委、市政府于2004年颁布《关于进一步加强乡镇财务管理的意见》，从加强乡镇收入管理、零户统管和“收支两条线”管理、预算管理、支出管理、票据管理、债权债务管理、财产物资管理、会计基础工作管理等八个方面，在制度上进行规范，并在各乡镇推行了“乡财县管”的财务管理新体制。各县区、乡镇结合实际，从加强财务内部监督和财政财务支出、货币资金、财务票据、工程项目管理等方面，建立和完善财务管理规章制度共976项。建立健全了乡镇财务管理日常监督检查机制。各乡镇从人大、纪检、财政、工会等部门抽调力量组成民主理财监督组，对本乡镇财务管理情况进行定期检查。许多乡镇还把财务管理制度执行情况列为领导班子民主生活会、领导干部述职述廉的重要内容，确保各项制度规定落到实处。目前，市、县区两级对乡镇财务的日常监督检查进一步制度化、规范化，乡镇财务管理的长效监督机制正在发挥作用。各县区、乡镇还注重从乡镇财务管理中出现问题的原因中吸取教训，更加重视农村基层党风廉政建设责任制的进一步完善工作，并在实践中狠抓落实，促进党风廉政建设各项任务和措施在农村基层的落实；尤其重视大力推进政务公开、村务公开和事务公开，积极开展“创建人民满意的基层站所”等活动，为农村经济和社会各项事业的发展创造更为良好的社会环境。
三、党委、政府高度重视，把农村党风廉政建设作为前瞻性工作摆上重要位置
农村基层党风廉政建设，事关党在农村的执政基础。市委、市政府认为，农村各项事业的发展，党在农村执政能力的提高，尤其是构建和谐农村，必须把农村党风廉政建设作为整个农村工作的基础性、前瞻性工作紧紧抓住不放，纳入责任制。为此，市委注重从自身做起，每年都要召开专题会议研究部署农村党风廉政建设工作；市委、市政府主要领导、分管领导和班子成员履职尽责，自觉当好第一责任人和直接责任人。同时，更为重视完善并狠抓党风廉政建设责任制在农村基层的落实，并把乡镇财务管理作为重点，实行经常性监督检查与党风廉政建设责任制考核、政府目标责任制考核、干部任用等有机结合。另外，坚持与时俱进，重视对农村改革发展中突出问题的大胆探索和群众反映强烈问题的及时解决。如，在两年多的农村乡镇财务清理规范工作中，不仅及时召开常委会议进行研究，而且以市委、市政府名义召开的动员会有3次，市委领导出面协调解决突出问题的会议就达20多次。市委、市政府对农村党风廉政建设的重视还体现在加强乡镇纪检监察队伍建设上。市委、市政府明确要求，在乡镇撤并机构、精简人员时，纪检监察队伍只能加强不能削弱，乡镇全部设立纪检、监察机构，配齐配强人员，履行纪检、监察两项职能，并在经费上予以保障。为提高乡镇纪检监察干部的政治、业务素质，每年都举办乡镇纪检监察干部培训班。同时，支持和保证县区、乡镇纪检监察干部参加中纪委和省纪委培训班学习。正是在市委、市政府的重视下，各县区党委、政府和涉农部门合力推进农村基层党风廉政建设的责任意识进一步增强，全市上下形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委协调各方力量、集中解决突出问题的农村基层党风廉政建设工作机制。
农村基层党风廉政建设扎实有效开展，有力地促进和推动了农村经济和社会各项事业的协调发展。特别是通过大量群众关心关注的难点热点问题的解决，农民心平气顺了，干群关系得到了改善，上访量大幅度下降。清财之后，仅市纪委每年受理的反映乡镇、村财务问题的信访件占整个来信来访的比重就下降了24个百分点。在我市去年底进行的村委会换届选举和今年市级领导“大接访”中，群众2500多件的来信来访中没有一件是涉及乡镇财务方面的。全市形成了农村党风廉政建设与农村改革发展稳定、三个文明建设相互促进、共同发展的良好局面。目前，我市统筹城乡发展的步伐加快，县域经济取得突破，有两个县综合经济指标考核进入全省前十名，农村面貌发生可喜的变化。农村基层干部的作风切实转变，农村基层干部的群众观念、发展意识和遵纪守法自觉性以及执政能力进一步增强，农村党员干部的素质进一步提高。农村党群关系、干群关系更加融洽，群众反映乡镇、村干部廉洁自律方面问题的信访量明显下降，维护了农村稳定，促进了社会和谐。
（本文系市委副书记黄同文代表市委在中纪委、 监察部召开的农村基层党风廉政建设座谈会上的发言） |
